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談都更新法 尤美女:和內政部的爭取已達「極限」|都更修法正反意見系列專題三之三

日期
2018-5-28
作者
廖昱涵
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Musou editor


《都更條例》自 1998 年公告實施二十年,已是第九次修法。自士林王家文林苑事件後,都更不僅被大法官宣告部分條文違憲需限期改正,更造成居民與建商間的信任崩盤。但是,不管是基於安全、市容與住民需要,臺灣都需要新的都更條例。為挽救猶如一灘死水的都更,內政部啟動修法,可望在近日三讀。

在《都更條例》逐條審查現場,和內政部官員激辯的幾乎都是民進黨自家立委,形成十分有趣的畫面。《沃草》專訪到「跨界」提出版本的民進黨立委尤美女,隸屬司法及法制委員會的她為何特別關注《都更條例》?尤版加強程序的公開透明,但她也坦言,目前草案的推進幾乎已達到內政部的「極限」。尤美女以立法者的角度論斷,都更最大的問題出在「信任」,那這次修法又該怎麼重建?



尤美女的《都更條例》版本注重利害關係人的知情權及程序公開透明化。(攝影/廖昱涵)

說到都更,第一印象或許還會是 2012 年轟動全國的士林王家文林苑案。從當時就一直關注此案的尤美女說,她的《都更條例》版本也是循著文林苑案的脈絡,後來大法官甚至宣布《都更條例》部分條文違憲,包括同意比例過低、沒有設審議組織、未確保利害關係人陳述並得到資訊的機會等。因此,尤版著重關係人的知情程序。

尤美女說明:「文林苑案就是住戶之前都不知道,等到最後拆房子才意識到問題嚴重性。當然建商會說因為前面你不同意,通知你都不來等等。」但她認為,建商即使面對不同意戶也必須要把資訊公開,所有意見也要被真的聽見和處理。而不是說形式上把贊成的「自己人」請過來趁勢通過,不同意的人卻也搞不清楚狀況。

因此,尤版希望在都更的各階段,都要舉辦聽證會或公聽會,核定後的資訊也要充分揭露。畢竟都更程序繁瑣、民眾也非專家,希望盡量每道程序都讓民眾參與、知悉。

除了知情權的保障外,尤版也針對幾個實務爭議如:公辦都更實施者角色確認、更新區外自劃都更單元、強化安置措施、代拆機制等問題著手改善。

公辦都更委外 政府如何負最終責任?

公辦都更因爭議不斷導致近年案數少,老屋待翻新之路漫長。圖為近日以臺北市政府為實施者的公辦都更、屋齡 50 年的斯文里國宅動工前內部樣貌。(攝影/廖昱涵)

「公辦都更」單就字面理解可能會認為是政府自己做的都更案,但實務面卻不完全是這麼回事。依照內政部說法,由於地方政府「量能不足」,無法自行主導都更案,於是將實際執行的「實施者」委外,交由建商執行。

外包是個政府常見作法。但換個視角,在被都更居民的眼中,公辦都更一開始打著政府的招牌,但真正在做的卻是建商。一旦出問題,居民找上建商,建商說是採購契約明訂的;若回頭找政府,政府又說已經外包出去,有問題當然是廠商負責,這樣一來一往的踢個幾次皮球,信任因此消磨、爭議因此而起。

像是《都更條例》中的代拆問題,尤美女就認為公辦當然可以拆,責任由政府承擔,但牽涉到私權關係應該到法院依照強制執行處理。政府不能前頭有問題時推託說已外包出去是私權、後頭要拆又說是公權力,變得「公私不分」。

「政府對於實施者的想像跟我們不一樣,他的實施者就是實際在做,他說不可能實際去做一個都市設計規劃、興建。」尤美女建議,公辦都更還是可以分包出去,但不是像過去直接以「一整包」的形式全丟給一個大建商,而是細緻化將各項一一分包,並透過採購契約規範。如果超越契約、建商無法負責的,最後政府還是要有 guts 挺身解決。

尤美女笑說,其實政府機關說這些都有明訂在契約中、「本來就會寫」,但當然民間團體吃過虧就不願相信,這次修法也好好的白紙黑字訂下去,化解雙方的不信任。

自劃單元急迫性、公益性欠缺

尤美女(左二)先前與民團開記者會呼籲《都更條例》不應再開放自劃單元,造成圈地亂象。(資料照,攝影/蕭長展)

所謂「自劃單元」是允許民間自行在政府劃定的都市更新「區」外,劃定都更「單元」進行都更。尤美女表示,都更應和都市計畫連結,天際線、容納人數等都要規劃清楚,但自劃單元卻和都市計畫脫鉤。

「更新單元就會變成急迫性比較不強,」尤美女說這導致有利可圖就拼命劃定、癩痢頭式都更,真正需要被都更的地方反而停擺。尤美女舉例,例如在地段好但屋齡不老的地方,根本沒有迫切性、公益性。如果大家都同意,大可用合建的方式去做,但因沒有容積獎勵,所以實務上就會改用都更,讓這些地段佳的地區換新房子卻一毛錢都不用出,建商就靠著賣容積獎勵多出來的房子,就足夠抵掉建築費。

這形成所謂「一坪換一坪」、「舊房換新房」的現象,但尤美女說明這一定要地段高的地方才有可能,在老舊、真的需要都更的地方簡直天方夜譚。若不在地價高的地方,變成住戶要自掏腰包,弱勢戶可能覺得再老舊到底還是自己的窩最溫暖,幹嘛要拆?再加上現在「公設比」高,都更後換回的坪數太小,根本住不下。她說,在這種情況下,真正需要都更的地方非常困難,不需要但地段好的地方卻拼命都更,因為舊換新不用錢。

尤美女直言,其實這塊才是政府都更的「業績」所在,所以審理時也在這地方爭執不下,到最後要求自行劃定要有基準。雖然規定自劃單元也要依照《都更條例》第六、七條朽壞、重大災害等標準才能劃定,但尤美女解釋,其實詮釋空間很大。尤其地方政府依照《地方自治條例》又能自己訂一個劃定的標準,又可能更鬆。

尤美女說,這次爭取到自劃單元應該要經過地方政府的都市計畫委員會同意才能夠實施、三年滾動檢討修正。在政府部門不願退讓下,只能用明確的基準,要求自劃單元銜接都市計畫。

安置、不同意戶問題待改善 都更信心如何重建?

北市斯文里公辦都更第三期已動工,完工後市府能分回 100 戶當中繼住宅,作為周邊蘭州國宅及斯文里一、二期都更時的安置處。圖為斯文里國宅都更規劃圖。(攝影/廖昱涵)

其實都更問題多半是民間和政府間長期累積下來的「不信任」。尤美女認為,既然是公辦都更,不管委不委外,真的有紛爭時政府就該去介入,願不願意專案處理?不是說就是 Yes or No ,不然就拿錢走路。

公辦「不是說委託給建商就隨便他用、拿著公辦都更的尚方寶劍予取予求,這樣就失掉都更的細膩度。」尤美女認為,這都牽涉到人民的財產與公益,這其中怎麼取得平衡要更細緻的處理。

像是安置問題,尤美女提出了幾個情境:長期在地方經營小本生意,都更後變成高級地段,沒有辦法繼續做生意;都更後換回面積太小,又拿不出錢貼只好走人;世代都住在這裡,都更後買不起不只能租,或者流放到價值更低的地方區,但這樣就人生地不熟,等於把人連根拔起放到新的地方去。

又或者不同意戶到底為什麼不同意?尤美女說,通常是多數人要都更,弱勢就叫天不應叫地不靈,本來家是安全的堡壘,結果安全的堡壘反而被拆掉,才會引起人民這麼大恐慌。她不贊成把不同意戶統稱釘子戶、貼上惡棍般的標籤,政府應該去了解。

徒法不足以自行 盼新法上路見真章

立院內政委員會逐條審查《都更條例》現場,清一色為民進黨自家立委與內政部爭執。(資料照,攝影/廖昱涵)

被問到對於目前的草案是否滿意?尤美女笑了笑,她說這大概已是她所能爭取到的「極限」。回顧逐條審查現場,立委來來去去,待在現場審理的人一直不多。在場與內政部官員爭執不下的,除了她之外,幾乎也是同黨的立委林淑芬、吳玉琴,甚至吳、尤根本不是負責審理《都更條例》的內政委員會中的成員。

尤美女戲稱自己「撈過界」又「爭半天」,快把內政部的官員逼瘋了。但她也清楚,民間團體「一朝被蛇咬,十年怕草繩」,雖然追求理想的版本,但內政部也有實務界的壓力,不可能盡善盡美、讓兩邊都滿意。她表示,雖然自己的版本不完全被接受,但內政部也願意妥協,以納入「立法理由」或另訂「施行細則」等方式代替,展現誠意。

尤美女指出,其實上一屆立委提出了 19 個版本的《都更條例》草案,但因為屆期不連續原則,法案胎死腹中。而這屆當務之急還是希望趕快上路,配合社會住宅等措施,讓新法實行看看,未來若有問題也不無再修的可能。

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