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【懶人包】民進黨版兩岸監督條例——監督強度五大考驗!

日期
2016-4-15
作者
阿草
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Musou editor

我是阿草,是總編輯喔。



沃草/蕭長展、洪國鈞、王希、寧欣、謝繐吟


你還記得「先立法,再審查」嗎?


兩年多前數十萬人在街頭上共同呼喊著「先立法,再審查」,要求通過服貿協議前,立法院必須先訂定「監督條例」,才能審查各種兩岸協議。兩年過去了,新國會最大黨民主進步黨提出了「兩岸訂定協議監督條例」,於今(15)日院會通過一讀交付內政委員會審查。

但是過去馬英九政府時期已簽署或談判中的兩岸協議,
如服貿、貨貿等爭議,這個黨版「監督條例」能真正監督,還是「馬規蔡隨」呢?
魔鬼藏在細節裡,民進黨在野和執政的提案內容有什麼不同?
讓我們一起來看看---【兩岸監督條例】民進黨版監督強度五大考驗


黨版五大考驗

考驗一:「備查」爭議未解,「張慶忠事件」恐重演?

    考驗二:主權定位兩國兩區,傻傻分不清楚?
      考驗三:公投不入法,重大協議人民能決定?
        考驗四:公民參與未明定,相信民進黨誠意?
          考驗五:無溯及既往條款,服貿貨貿怎麼辦?


            各版本五大考驗比較


            從在野到執政、從街頭到立院,民進黨版2014年在野時提出的兩岸監督條例版本,跟現在即將執政的版本看起來已有不少差異,而以民間版為基礎的時代力量版監督條例又可以走到多遠呢?快來看看各版本在這五大考驗有什麼差異吧!



            考驗一:「備查」爭議未解,「張慶忠事件」恐重演?


            何謂張慶忠條款?

            2014年3月17日,國民黨前立委張慶忠在立院審查「兩岸服貿協議」會議中,依據《立法院職權行使法》第61條,宣稱服貿已「交付審查超過三個月,依法視為已審查」而交由院會「備查」。此舉引發重大爭議,徹底引爆民怨,揭開318運動序幕。而他依據該法審查兩岸協議,即被稱為「張慶忠條款」。

            公民團體施壓,民進黨緊急修改

            民進黨在4月初公佈黨版監督條例前,公民團體發現民進黨擬定的草案中,針對立院審查正式簽署前的協議草案包含「限時」於90天內審完,及逾時沒審完視為立院同意的「自動生效」條款。公民團體對此大表不滿,砲轟是張慶忠條款復辟。民進黨隨後將「自動生效」改為「交立院議決」。

            民進黨:沒有張慶忠條款,民間批評是誤會

            民進黨中央政策會副執行長、柯建銘辦公室主任何佩珊接受《沃草》專訪時表示,民團誤解了張慶忠條款,進而產生誤會。何佩珊指出,馬政府當時簽署服貿因都未告知立院,導致送回來的時候國內一片譁然,立院在2013年6月通過「逐條審查、逐條表決」的黨團協商決議,但因張慶忠不耐依據朝野協商決議逐條審查,把服貿以「包裹」方式逕行送院會處理,這才是所謂的張慶忠條款,跟民團指出的《立法院職權行使法》第61條,是兩件事。何佩珊強調,「嚴格地說根本就沒有張慶忠條款,而是張慶忠的行為造成爭議。」

            何佩珊回應,民團現在只看到「備查」就說可能有張慶忠條款,但質疑的點是針對規範立院重啟談判、簽約完成後換文程序的條文,跟所謂張慶忠條款根本就是兩件事,真的誤會了民進黨。

            經民連批:「備查」就是張慶忠條款

            對於民進黨版保留「備查」的條文,經濟民主連合(原反黑箱服貿民主陣線)召集人賴中強認為這仍是張慶忠條款。賴中強質疑,對於要如何區別簽署後的協議文本應送審議還是備查,民進黨版對此完全是空白規定;而民進黨版更規定「本條例未規定者適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例及相關法規」的規定,難保日後不會再發生以張慶忠條款將協議視為自動生效的隱憂

            另外,民進黨發言人王閔生日前公開表示,黨版草案關於「備查」的條文,是針對已經簽署完成並施行的協議進行延續性、補充性談判所做出的規定,不包括談判中的協議,經民連對此有所誤解。但賴中強舉例質疑,「如果今天已經簽完的兩岸空運協議,後續談判中要增加跨越海峽的航線,難道也只是簽完後回來送備查?」,他呼籲民進黨應對此做出修正,「不可以逃避監督」。


            考驗二:主權定位兩國兩區,傻傻分不清楚?



            針對主權定位問題,民進黨草案明定監督條例未規定事項適用《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》。民團就此痛批,這是民進黨為討好中國最高領導人習近平、為日後「蔡習會」打下基礎,而刻意沿用過去錯誤國家定位的作法。

            柯辦主任何佩珊為民進黨喊冤

            對於民團批評民進黨草案中使用「一國兩區」字眼自我矮化,何佩珊為民進黨抱屈。何佩珊強調,在草案中使用臺灣地區和大陸地區的稱謂,是沿用現在中華民國憲政體制架構底下書寫相關法律案的規範,民進黨在草案名稱上使用兩岸、但在條文中也未就兩岸做出明確的定義,「已經是刻意跳過這個敏感議題」。她露出百般無奈的表情表示,如果都民進黨已經做到這樣,民團還要硬拗,「真的會覺得蠻委屈的」。

            經民連賴中強:至少先除去「一國兩區」幽靈

            對此,賴中強則指出,對於經民連而言,雙方稱謂其實都可以討論,可藉由對談讓民間和政府補足彼此對法案期待的落差,但民進黨都沒有向民間開放、處理這項爭議,這才是問題所在。賴中強強調,從監督條例去除「一國兩區」的稱謂開始,這是經民連認為至少現階段應該要先做到的事。

            【沃草小回顧】
            民進黨在2014年所提出之「台灣與中國締結協議處理條例」,其中關於雙方主權定位的規定為「台灣與中國」,顯然與2016年現在的內容不同。


            考驗三:公投不入法,重大協議人民能決定?



            為了確保國家主權及變更現狀符合人民意願,在民間版監督條例中規定,如果要進行重要的兩岸政治性協議,必須要先經過公民投票決定,才能夠開始進行締約計畫。不過,這次民進黨版條文中並沒有「公投」關卡,引起民團強烈反彈,認為違反了三一八時民間版監督條例的重要精神。

            民進黨團幹事長吳秉叡:依公投法辦理即可

            面對民團質疑,民進黨團幹事長吳秉叡受《沃草》採訪表示,因為現已有《公投法》,人民如果對協議有質疑或不滿,依法提案進行公民投票表決就可以了。他同時強調,民進黨接下來會開始推動下修《公投法》門檻,讓公投更加可行。

            賴中強:民進黨不應比馬英九退步

            賴中強則反批,人民依照公投法主動提案,與在兩岸監督條例中設強制性的公投機制,是不同的兩件事。賴中強說明,現行公投法形式上是人民的否決權,但民間版監督條例的公投「生效門檻」,是政府和中方要就「和平協議」、「軍事互信機制」等涉及主權的重大政治議題進行談判前,必須先取得人民公投同意才可以去談、結果也才有實質效力。

            賴中強更強調,總統馬英九在2011年拋出「兩岸和平協議」時曾提及,要交付公民投票決定是否要跟中國談判及簽署協議。他以此為例向民進黨喊話,連馬英九都知道在重大政治議題上要先交付公投再去談判,民進黨表現不應該比馬英九還倒退,事後才讓人民以公投表達意見。

            【沃草小回顧】
            民進黨在2014年所提出之「台灣與中國締結協議處理條例」,規定「涉及外交國防財政經濟重大事項者強制公投」,顯然與2016年現在的內容不同。

            另外,民進黨立委陳其邁2014.05.05曾於立院發言
            「如果不在兩岸監督條例裡面規範公投的事項,你要怎麼發動公投?還要人民去連署嗎?」
            「兩岸監督條例有關涉及主權事項的公投部分,假如沒有寫到協議裡面,或是寫到我們的條例裡面,本席認為臺灣人民也沒有辦法接受。」
            似乎也與現今吳秉叡之說法不同。




            考驗四:公民參與未明定,相信民進黨誠意?


            目前民進黨版監督條例草案,雖在第七條中明訂行政部門要採取「可行有效」的方式和各方進行溝通。但民團指出,條文規範未明定而太過籠統,且在立法說明裡也只提到可採取公聽會、說明會等方式,卻沒提及對行政部門具有強制力的聽證會,如果屆時民進黨政府態度又是要辦不辦,公民參與的程度和未立法沒有差別。

            吳秉叡呼籲「相信民進黨有誠意一定會辦」

            對於公民團體提出的質疑,吳秉叡表示現在黨版草案規定,在計畫進行談判的「事前」、談判正在進行的「事中」都有公民參與機制,他強調「要相信民進黨的誠意」、「一定會辦公聽會」。

            賴中強:有誠意就寫到條文裡面

            對於吳秉叡的說法,賴中強回應時強調「我們是民主法治的社會,如果民進黨有誠意,就應該把規定寫到條文裡,而不只是對媒體發言」。賴中強接著指出,政黨輪替是民主國家的常態,萬一哪天不是民進黨執政,沒有明文規定可能會導致公民參與又被排除或淪為表面形式。


            考驗五:無溯及既往條款,服貿貨貿怎麼辦?


            民團另一項疑慮,在於引起社會重大爭議、但已完成簽署的服貿協議,及談判接近尾聲但仍未簽訂的貨貿協議,民進黨版草案對這些已完成和進行中的協議,都沒有制定回溯、過渡條款,這不但可能和先前民進黨支持318運動主張就服貿「先立法(監督條例)、再審查」產生矛盾,如果依照馬政府已經完成的程序繼續往前走,更形同開了社會一個大玩笑。

            何佩珊:服貿有待新政府解決問題

            對於民進黨版兩岸監督條例沒有回溯條款,導致服貿、貨貿不知該如何處理,何佩珊坦承,這部分的確有問題,需要討論。何佩珊指出,服貿現在的問題是已經簽完了,但該適用於民進黨版兩岸監督條例中哪個階段會有爭議。但她接著指出,最大問題應該是,「服貿到底還有沒有在立院?」。

            何佩珊指出,依《立法院職權行使法》第13條,立法院的議案除了預算、決算案和人民請願案,其他議案依「屆期不連續」原則都不繼續審議,代表服貿案又回到行政機關手上,所以涉及新政府究竟是要重新送案,還是選擇暫時擱置,先就還在談判中的貨貿協議進行處理。她認為,依照目前準閣揆林全的態度,應該會先處理還沒完成簽署的貨貿,並且在兩岸監督條例完成立法後把程序補足。

            不過,何佩珊仍強調,對於回溯條款、服貿貨貿爭議,黨內還沒完全定調,未來除了會在委員會討論,也有待新政府提出解決方案,但是「現在就談服貿適用於監督條例哪個部分,意義其實不大。」

            林飛帆:無回溯機制服貿無法監督

            針對沒有回溯機制的問題,民團「島國前進」發起人、318運動要角林飛帆於《臉書》發文提問指出,如果沒有回溯機制,現在制定的兩岸監督條例不就對服貿、貨貿都無法產生效果?林飛帆強調,民進黨版監督條例要求協議草案先送國會審議,但當初馬政府並沒有經過國會審議就已經完成簽署服貿,新政府難道也要等到協議簽署完後,再送回立院審議和表決?賴中強也認為,必須要訂出回溯條款,才能解決目前服貿、貨貿的問題。


            未來發展


            被喻為從318運動中誕生的時代力量,他們對於目前兩岸監督條例立法的走向、未來在立院要如何推動理念高度相近於民間版的黨版草案,向來備受關注。

            就這次民進黨版兩岸監督條例引發的爭議,時代力量黨主席黃國昌接受《沃草》專訪表示,以在立院佔有席次的政黨而言,時代力該做的是「負責任地對臺灣社會說明,為何在黨版草案中堅持採取318時民間版的理念」,並在國會對法案進行審議的過程中,把道理講清楚。他接著指出,民進黨制定現在的黨版一定有他們的理由,但時代力量基於相信「公共理性」,一定會把握每一次政策辯論的機會,在立院中表達立場,「最後哪邊講得有道理,就交由社會及選民做出判斷。」

            對於民團對民進黨版提出批評並要求公開辯論,黃國昌則表示,對於民團的主張和運動上的策略,時代力量表示尊重,而基於理念上的相近,自然也很歡迎他們支持時代力量提出的版本。

            民進黨立委林淑芬質疑「程序不民主」將提案修正

            儘管民進黨團強調黨版草案獲得內部共識,但黨內仍有立委持不同的意見。民進黨立委林淑芬接受電話採訪時表示,在4月1號民進黨召開黨團會議定調監督條例的前一天,她不斷向黨團要求提供黨版草案的相關資料,當時得到的回應是還沒完成,結果隔天早上黨團會議,資料已經在每個立委手上,且很快地就達成了共識。林淑芬強調她當時曾發言表示,「開會才拿到資料,就要達成共識」,這樣是程序不民主,最後黨團也同意,對於黨版有意見的立委,可以在法案進入審查時提出修正動議,這也是她接下來會採取的作法。

            但由於林淑芬委員並不隸屬於負責審查此案的內政委員會,因此是否能找到該委員會委員協助提案,將為是否能順利提案修正的關鍵。

            何佩珊:預計最快4月底開始審查

            對於民團提出的批判及要求民進黨回應的訴求,民進黨團幹事長吳秉叡接受《沃草》專訪時表示,回應以黨團討論做出的決議為準,暫不做出評論。

            對於目前民進黨版草案的進度,何佩珊表示,按照目前的程序來看,15日如能順利完成一讀,最快大約在4月25日當週就能交內政委員會開始審查。而對於民團希望能夠跟民進黨展開辯論,何佩珊則指出,在委員會正式開始審查前,應該會再安排一至兩場公聽會,屆時賴中強及有意見的民間團體,可以在會議上公開表達看法、交換意見。

            爭議仍多 考驗民進黨執政、溝通能力

            縱然何佩珊強調,黨版監督條例草案在委員會展開審查前,會再召開公聽會讓民團及不同的聲音表達意見。然而,依據過往的經驗,由於公聽會意見不具強制力,效果僅限於讓各種聲音,無論支持或反對,可以公開表達,卻不見得會受立委或行政單位的採納。民進黨在成為國會最大黨後是否會改善這種流於形式的公聽會,隨著日後兩岸監督條例或其他爭議性法案展開審查,是檢視民進黨能否比起國民黨更加貫徹民主制度的試金石。

            另外,由於民進黨目前就民團對黨版草案提出的批評仍未有整體、正式的回應,加上民團除了細微地指出各項立法缺失的原由,也向民進黨拋出公開辯論的戰帖,作為準執政黨及國會最大黨,是否能樹立民主風範、打破過往政府「我說了算」的強硬態度,友善地和民間進行有交集的溝通,是準執政黨即將面對的課題。

            準閣揆林全上台後,針對服貿、貨貿,兩岸監督條例等重要議案,會如何帶領行政團隊做出應對?在監督條例制定完成前、沒有回溯條款限制下,對於有爭議的協議是採取全面繼續談判或推動生效、還是先擱置有爭議的部分,或者,是等待立法院完成監督條例審查再個別進行評估、補足應走完的程序?新政府所展現的執政態度,將受到公民社會嚴格檢驗。






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            【法案】民進黨(2016)兩岸訂定協議監督條例草案
            【法案】時代力量草案(同2014民間版)

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