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沃草神預算》Taiwan NO.1 的退休軍公教「所得替代率」

日期
2016-1-5
作者
阿草
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Musou editor

我是阿草,是總編輯喔。

(本文最終更新日期:2016/1/7;補充「100年方案」:退休所得計算方式、圖例部分)

撰稿:薛翰駿 編輯、圖表:謝繐吟 漫畫:寧欣



臺灣勞動條件近年快速惡化,年輕人面臨低薪高壓的惡劣就業環境,而退休軍公教優渥的退休生活卻不受影響,造成年輕人月領三萬加班爆肝,卻要納稅供養許多「周休七日、月領七萬」退休軍公教,造成社會上極大的相對剝奪感與世代對立。

這種現象來自什麼制度?又是以怎樣的財務結構支撐?每年要花掉納稅人多少錢?沃草將和大家一起探討這個問題!

本系列分成兩篇:

  • 首先,將由臺灣軍公教領先世界的退休「所得替代率」切入,來看這個造成許多荒謬現象的「Taiwan NO.1」怎樣運作?歷來政府又做過什麼改革?
  • 之後,一起來看佔中央及地方政府總支出超過10%——每年分別要將近2300億元的「退休撫卹支出」及800多億元的「退休軍公教人員優惠存款利息補貼」又是什麼?

「所得替代率」(Income Replacement Ratio)指的是一個人「退休後收入」占「工作時收入」的比例,例如一個人工作時月薪五萬,退休後若每月有三萬的退休金收入,所得替代率就是三萬除於五萬得出的60%。

軍公教人員退休竟領得比工作多

臺灣退休軍公教的收入不但比多數正在工作的年輕人還多,甚至比自己在工作時還多!財政部長張盛和九月初因為說出「 我太太是退休國中老師,任教時月領六萬四千元,退休後不減反增,月領六萬八千元,多了四千元,從我太太身上,就能看出國家財政的問題。」以及「年金再不改,政府不倒才怪」的話,引起社會重新檢視退休軍公教造成的國家重擔。 「退休領的比工作多」這個離譜現象,其背後的問題就是臺灣退休軍公教在制度的保障下,「所得替代率」太高,甚至高到超過100%!

「所得替代率」關乎退休生活品質,更決定財源能否永續經營

目前歐美等先進國家,也都有制度來照顧軍公教人員退休之後的生活,然而,退休後到底要領多少錢才夠用?要領多少錢才配得上他們工作時對國家、社會的貢獻程度?又應該領多少錢才能夠使退休金財源永續經營,讓後代也能一直領下去?這些問題一直是各國在設計公務人員退休制度考量的關鍵問題,而常常被拿出來比較的一個基準就是「所得替代率」。

我國軍公教所得替代率「地板比人家的天花板還高」

歐美各國的所得替代率基本上不會超過75%,而我們的起算點就是75%,地板就比人家的天花高,更可怕的是,實際制度運作下更能領到超過100%,遙遙領先各國;這個現象到底是什麼制度造成的?

要剖析臺灣軍公教的退休「所得替代率」制度,就必須先了解軍公教「在職所得」及「退休所得」分別由甚麼構成。

軍公教在職時的薪水主要由「本俸」、「專業加給」及「主管加給」所構成,退休所得則由「月退休金」加上「優惠存款利息」(俗稱「十八趴」)構成。各國計算所得替代率時,幾乎都以公職人員退休時或是工作期間3~6個月的最高薪水為基準,但是臺灣目前計算方式並非以「本俸」、「專業加給」及「主管加給」的每月薪資作為基準,而是以馬政府創造的「兩倍本俸」作為計算在職所得的基準。

軍公教領退休金的制度到底是怎麼樣呢?用實際案例算給你看!






[ 圖例說明:歷次改革退休所得計算方式 ]

(一)退休所得-改革前
在2006年民進黨政府推出改革之前,退休軍公教是沒有所得替代率上限的。每月的退休所得就是月退休金加上優惠存款利息(即常稱的「十八趴」,需有1995年以前的年資才可到台銀開戶存款),所得替代率超過100%的人數非常多,銓敘部2005年的資料有超過三分之一的退休公務員、二分之一的退休教師「退休領的比工作多」。

(二)退休所得-馬政府以兩倍本俸計算的「99方案」
所得替代率上限公式:
前25年每年可以得到3%基數,往後每一年增加2%,年資30者為25*3+5*2=85%。
所得分母:(退休時的本俸兩倍): 45,665 *2=91,130
退休所得上限:85%*91,130=77,630

由於比原來無替代率上限時可領的 83,812 少了 6,182,因此必須降低可以存到十八趴帳戶的額度。 計算公式如下:77,630 (所得上限) - 62,578(月退金)=15,052(每月最多可領的十八趴利息)15,052 * 12 ÷ 18% =1,003,467 (新的每月可存十八趴額度,從一百四十多萬降低為約一百萬)。

所得替代率為98%(77,630÷79115)


沒有主管加給的軍公教人員,一樣是以兩倍本俸做為計算基準,所得替代率還會更高。以本案例來說,若是沒有主管加給的公務員月薪是70,675,可領退休所得上限仍是 77,630,所得替代率將變成109%。

(三)退休所得-馬政府以同薪級現職人員待遇計算的「100方案」
所得替代率上限公式:
滿15年即以70%起算;此後每滿1年加1% ;最高採計35年為90%。年資30者為70+15=85(%)。
所得分母(同薪級現職人員待遇):
本俸(47080)+技術或專業加給加權平均數(27310)+主管加給(8,440)+年終工作獎金的1/12(10,067)=92,897
每月退休所得上限:92,897*85%=78,963

78963(新的所得上限)-64488(加薪後的月退休金)=14475 (新的每月優惠存款利息上)
14475*12÷18%=965000 (新的優惠存款可存額度,從原來的一百多萬變成九十六萬五千)

所得替代率99.8%(78963÷79115)

2011年2月實施的新改革方案雖然以較合理的方式計算在職所得,再次降低了優惠存款的可存額度,但因為該年7月的軍公教加薪,已經退休人員的月退金計算標準跟著提高,退休所得反而因此增加。圖說的案例退休所得也由 2010年退休時的77,630變成78,963。實質的所得替代率反而由98%提升為99.8%。

[ 補充說明 ]

1.文章中舉例為「15年的舊制年資 + 15年的新制年資」的公務人員,軍人、教師的算法有略有不同,但數字相近大部分的教師薪水本俸+學術加給」構成,沒有主管加給,在職薪水會略低,相對退休後的所得替代率也因此可能較高
2.新舊制退休金算法: 有關公務人員退休金如何計算?
3. 18趴的存款額度:《退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法》第三條的附錄
4.銓敘部-公務人員退休所得試算系統教育部-教育人員退休金試算系統

優渥荒謬的軍公教退休制度從何而來?

我們的軍公教退休制度,為什麼要這麼優渥呢?有人說,國民政府當時沒有錢,帶過來的大量軍公教人員退休時,如果大家都領一次性退休金,沒有這麼多錢支付,所以就以優厚的月退制度來鼓勵大家領月退,舒緩政府短時間拿出大量金額支付退休金的壓力。

也有人解釋,過去軍公教人員的薪資偏低,政府才透過優厚的退休制度,保障軍公教人員退休後的家庭生計。但也有人反駁,軍公教人員的起薪和當時的勞工比起來其實一點都不遜色,何況當年許多比軍公教薪水更低的人,今天也沒有如此優厚的制度來保障其退休生活。

另一種說法則是,這個制度來自國民黨政府的獨裁政權性質,讓獨裁統治運作的核心——打擊政治異己的特務、負責灌輸官方意識形態的教職人員、以及維持社會秩序、鎮壓反抗及收集偵防資訊的軍警,都必須給予特別優惠的利益獎賞,才能穩固其統治,因而訂了如此優厚的退休制度。

扁政府改革退休金,遭國親兩黨立院封殺

面對持續造成國家龐大財政負擔且不合理的軍公教退休制度,陳水扁政府於2005年10月宣布進行改革,試圖至先處理「退休領的比工作多」的荒謬現象。當年的改革設定退休軍公教的所得替代率上限不得超過95%,最重要的是,計算公式的分母為每月實際薪資加上「年終獎金除以12個月」,遠比起現行的兩倍本俸更貼近軍公教的實際月薪,計算出的所得替代率自然也比較接近真實。

銓敘部於11月宣布具體改革內容與並預告於隔年2月上路,退休軍公教若原本退休所得超過新算出的上限,存到臺銀的優惠存款總額就會被縮減,每月的優惠存款利息收入也將因此減少,藉此限制所得替代率,雖然當時設定的上限95%仍是領先世界,但至少所得替代率超過100%的荒謬現象有望得到改善。

由於原本「優惠存款」政策在蔣介石時代就是以沒有法源依據的「行政命令」發布,所以扁政府只要修改行政命令就能進行改革,可以「暫時」避開當時由國民黨、親民黨等泛藍勢力過半的立法院。然而,即使這個被很多人批評幅度過小的改革,仍遭當時掌握立法案過半數的國民黨、親民黨立委反對、封殺。

國、親兩黨立委為了捍衛軍公教的既得利益,先是聯手在2006年1月刪除、凍結了近乎全數的考試院、銓敘部年度預算,要求考試院不得實施改革方案,但考試院仍宣布改革要如期上路。眼見無法用預算凍、刪阻止,國親更進一步聯手進行罕見的「立法院撤銷行政命令」程序。

國民黨、親民黨立委在2006年3月先將銓敘部發布送交備查的行政命令送到委員會審查,並以人數優勢決議將改革案送到院會議決廢止,並於12月完成程序。且為了不讓2月上路的改革造成軍公教的實際損失,除了廢止考試院發布的行政命令,他們也要求行政院必須溯源補償軍公教在新方案實施後的損失。

陳水扁政府提出限制所得替代率的改革方案,在國親聯手強勢運作一年多後被完全廢止,但為了平息外界爭議,立法院也經由朝協協商,推出優惠存款可存額度上限訂為舊制年資「每年1.45個月」的改革方案。雖然降低了優惠存款的可存額度,但由沒有所得替代率限制,「退休領得的比工作多」的狀況一樣持續存在。

馬政府上台,軍公教退休改革大開倒車

陳水扁的改革遭到國親聯手強勢封殺,只得到了一個小砍十八趴可存額度的折衷方案。馬英九率領國民黨在2008年完全執政後,卻又以這個折衷方案「肥大官,瘦小吏」為由,在2010推出新的「改革方案」。先是將原本只以行政命令規範的優惠存款法制化,在立法院通過修正《公務人員退休法》,使十八趴得到法源基礎,並將可存額度大舉調回2006年之前的標準。

這種假「改革」真「回頭」當然受到外界的強烈批評,為了平息外界聲浪,馬政府接著推出了限定所得替代率最高不得超過95%的方案,但這個方案卻不是以如同世界各國與扁政府當年用「在職所得」做為分母,而是用「兩倍本俸」取代。

這會造成甚麼影響呢?前面說過,公務員的在職所得由「本俸」、「專業加給」、「主管加給」構成,若以兩倍本俸計算,本俸應該占薪水的50%才合理,但實際上本俸約佔了軍公教薪水的55%~65%,以兩倍本俸計算所得替代率的話,分母會變成軍公教實際薪水的110%~130%。

因此,表面規定的所得替代率上限95%實際換算起來就變成105%到123%。換言之,「退休後領的比工作時多」,在馬政府上台之後,竟然獲得了更妥善的制度保障,並延續到今天。

而2011年馬政府在外界壓力下再推出「公務人員公保養老給付優惠存款改革措施再調整方案」,以同薪級現職人員待遇「本俸+專業加給加權平均數+主管職務加給+年終工作獎金的1/12」為新的標準,退休所得比例不能超過新標準的90%。

然而新公式中,「專業加權平均數」比實質的專業加給高,「主管加給」也不是以退休時有沒有為領取為標準,只要滿足一定條件就可以加採,實質的所得替代率仍可能超過100%,尤其退休時沒有主管加給;但滿足分母加採主管加給條件的軍公教人員最容易出現「退休領的比工作多」之狀況。

此外,由於2011年7月馬政府調高軍公教待遇,連帶使退休人員的月退金提高,實質的所得替代率也在增加,超過100%的狀況仍舊存在。(以上三段為2016/1/7更新資訊)

離譜制度改革且看未來

無論這個優厚軍公教的制度過去制定的淵源為何,歷年改革又受到怎樣的阻擋甚至變形,今天我們都在持續承擔它造成的嚴重財政問題與年輕世代的相對剝奪感。

今年的大選不但可能再次出現政黨輪替,立法院更可能將出現過去從沒有過的新結構,面對年金改革的核心問題──軍公教「所得替代率」過高,新的政府和立法院會動手改革這個「Taiwan NO.1」的嚴重問題嗎?

[ 2016/1/7 新增說明 ]
本系列專題希望能說明退休軍公教的所得替代率過高及實際制度如何計算的概況,並且回顧過去政府推出改革在立法院遇到阻礙。下一篇會討論所得替代率過高的問題如何影響國家整體財政系列專題之目的並非要針對軍公教人員進行撻伐,是希望能和大家一起認識制度及過去改革的限制,以便檢視日後各政黨在立法院推出的改革方案是否真能解決問題。再次謝謝大家的意見!

以下針對讀者各點疑問進行說明:

1.文章中舉例為「15年的舊制年資 + 15年的新制年資」的公務人員,軍人、教師的算法有略有不同,但數字相近大部分的教師薪水本俸+學術加給」構成,沒有主管加給,在職薪水會略低,相對退休後的所得替代率也因此可能較高

2.退休軍公教人員優惠存款利息補貼1995年後十八趴雖已取消,但此之任職的公務人員仍可以依照年資不同辦理十八趴優存帳戶,目前已經退休再領十八趴的軍公教人員約有42萬,另外還有近40萬的在職軍公教人員退休後可以辦理十八趴。圖說的案例有15年的舊制年資,在沒有替代率限制的狀況下可以存140多萬,在歷次限制下分別下降到100多萬及96萬多。

3.圖例所述「實質超過100%」的所得替代率,為「退休每月所得」(月退金+優惠存款)除於「在職每月所得」(本俸+專業加給+(主管加給))超過100%。過去馬政府2010推出的「99年方案」兩倍本俸當作分母,雖然名目的上限是95%,但換算成實質所得替代率還是可能超過100%。而2011年2月推出「100年方案」雖然可存額度又比起99方案降低但仍可能超過,且因為7月的軍公教加薪,使退休人員月退金計算標準也提高,所得替代率又再增加。在2011年考試院自己的簡報公務人員退休制度未來改革方向(第5頁)也可以看到馬政府的兩個公式實質所得替代率仍可以超過100%。

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